Rapport

Syntheseonderzoek klimaatbeleid

Dit syntheseonderzoek reconstrueert de beleidstheorie van het Nederlandse klimaatbeleid en analyseert de doeltreffendheid en doelmatigheid van het klimaatbeleid tussen 2019 en 2024. Dit onderzoek kan worden gebruikt voor de ontwikkeling van het nieuwe Klimaatplan in 2024, samen met de lerende evaluatie van het huidige klimaatbeleid, uitgevoerd door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en strategisch advies van de Wetenschappelijke Klimaatraad.

De resultaten zijn gebaseerd op evaluatieonderzoek (26 studies), een overzicht van inzichten uit de wetenschappelijke literatuur over klimaattransities, aangevuld met een decompositie-analyse van de ontwikkeling klimaatemissies in de periode 2015-2022. Belangrijke bevindingen zijn:
• Er is niet een centrale beleidstheorie, wel wordt de wortel en de stok breed toegepast. We constateren dat er belangrijke verschillen bestaan tussen sectoren. Elke sector heeft haar eigen karakteristieken, gangbare werkwijzen en staat op een enigszins ander punt in de transitie, hierdoor verschilt de mix aan ingezette instrumenten. Opvallend is verder dat de sector landbouw een fundamenteel andere benadering kent. Het klimaatbeleid in deze sector staat niet op zichzelf, maar is onderdeel van een integrale opgave waarin onder andere (kringloop) landbouw, stikstof en biodiversiteit meegenomen worden.
• Opvallend is dat er een sterke groei in het aantal sectorspecifieke instrumenten zichtbaar is en dat de inzet van generieke instrumenten (voorbeelden de EB, de SDE++, Europese ETS) relatief beperkt is gebleven. Klimaatsubsidies zijn sinds 2019 sterk in aantal toegenomen. Er worden veel meer subsidies ingezet dan beprijzingsinstrumenten.
• Het is aannemelijk dat het Nederlandse klimaatbeleid in samenhang heeft bijgedragen aan de reductie van broeikasgasemissies, maar de exacte mate van effectiviteit hebben we niet kwantitatief kunnen vaststellen.
• Doelmatigheid is beoordeeld op basis van een beperkt aantal evaluaties. Op basis van deze inzichten kunnen we geen uitspraken doen over de doelmatigheid van de gehele beleidsmix. We zien dat instrumenten gericht op energiebesparing (zoals de EIA) relatief goedkoop zijn. Andere regelingen gericht op hernieuwbare energie zijn wat duurder of kennen een grotere variatie in doelmatigheid. De effectiviteit van subsidies wordt beperkt door zogenaamde ‘free riders’.

De uitdagingen van het klimaatbeleid overstijgen steeds vaker het niveau van klassieke marktfalen (CO2-prijs wordt niet volledig betaald) en bevinden zich op het niveau van systeem- en transitiefalen. Richting 2030 wordt daarom aanbevolen om in te zetten op instrumenten die randvoorwaarden scheppen vanuit een breed systeem-perspectief en dit een plek te geven in de beleidstheorie. Voor het klimaatbeleid wordt verder aanbevolen om te zorgen voor een gebalanceerde beleidsmix waarin ook normerende instrumenten een belangrijke rol hebben. Ten slotte worden aanbevelingen gedaan om beleid beter te kunnen evalueren.